Informação para quê? Acesso à informação e Direito à Verdade nos cinco primeiros anos da LAI
Atualizado: 15 de out. de 2020
“Veja bem, este processo está classificado como sigiloso porque assim foi determinado por essa norma aqui, que também é classificada. Portanto, nem podemos dar acesso ao processo, nem divulgar as razões do porquê não damos.”
Enquanto essa resposta se articulava na voz curtida em uns tantos anos de nicotina do oficial que se abraçava nos documentos lacrados em envelopes duplos, via diante de mim uma edição impressa da Política Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar – a PENEMEM, com um tímido “Aprovo” – ou “de acordo”, não me recordo – escrito à caneta na última página, junto à assinatura do então presidente Fernando Collor. A assinatura era de 1992, mas estávamos em 2014. Pensei em Kafka, no processo, e em alguns outros absurdos.
A questão era simples: tratava-se de regulação de atividade econômica, relação entre privados submetida a algum grau de controle pelo Estado, razão pela qual a classificação era desnecessária para garantir que aquelas informações não seriam divulgadas indiscriminadamente. “Questão comercial” como ficou esclarecido.[1] De toda forma, ali, naquela sala de carpete verde e paredes de jacarandá, pude ter uma pequena ideia do que fora a realidade do acesso a informações mantidas pelo Estado brasileiro antes de 2011; antes, portanto, daquelas sessões de 25 e 26 de outubro em que senadores festejavam “a conclusão do processo de redemocratização brasileiro”, enquanto aprovavam a Lei de Acesso à Informação e a lei que criaria a Comissão Nacional da Verdade. Aquela, diga-se de passagem, instrumento essencial para a execução dos trabalhos desta. Ao menos assim se fizera crer, segundo as tantas falas que ecoaram da tribuna naqueles dois dias.
Acesso ao avesso
O direito de acesso à informação não é invenção das democracias modernas. Ele surge como princípio essencial ao exercício da ampla defesa nos penalistas do século XVIII, como essencial à liberdade de expressão da Suécia do final da “Era das Liberdades”[2], como base para o exercício dos direitos civis e políticos às vésperas da Revolução Francesa, Em 1946, na primeira sessão da Assembleia Geral da ONU, os países presentes afirmavam ser o acesso à informação o pilar sobre o qual todas as democracias ali representadas se assentavam[3]. Com algum atraso, em 1966, o Freedom of Information Act surgia em meio à Guerra Fria, vindo a sofrer profundas reformas na esteira do escândalo de Watergate, e associando-o definitiva e diretamente ao controle social nos Estados Unidos.
Alheio a esses processos, no Brasil republicano a regulamentação do acesso à informação deu-se ao avesso desde 1949, quando se editou o primeiro regulamento de salvaguarda de documentos sigilosos, ainda no governo Dutra. Sem nunca tratar a publicidade como regra, suas reedições subsequentes, em 1967, 1977, 1990 e 1997,[4] se restringiam a modular as autoridades que poderiam classificar informações, prazos e medidas adicionais de segurança que deveriam ser observadas.
Em 1988, a Constituição trouxe pela primeira vez o direito de acesso à informação como direito fundamental; mas, na esteira da tradição nacional, não descuidou de impor-lhe limites definidos pela noção de segurança da sociedade e do Estado. Em 1991, a Lei de Arquivos tentou dar alguma concretude a esse acesso – entretanto, a própria ideia de arquivo de interesse público que a conduzia e a ausência de procedimentos de acesso bloquearam avanços substanciais no tema. Eram os primeiros anos da sociedade da informação, e ainda nos restringíamos aos documentos de arquivo. Pensávamos em estoque de informação, quando a vida já se articulava em termos de fluxos de informação.
Pouco menos de duas décadas depois, em 2010, o Brasil era condenado em um processo levado à Corte Interamericana de Direitos Humanos. Tratava-se do Caso Gomes Lund e outros vs. República Federativa do Brasil, também conhecido como caso da Guerrilha do Araguaia. Éramos condenados por violar o direito à liberdade de pensamento e de expressão consagrado na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, pela afetação do direito a buscar e a receber informação, bem como do direito de conhecer a verdade sobre o ocorrido. Esse casamento entre o direito de acesso à informação e o direito à verdade e à memória associado a um processo regional de abertura de informações públicas seria fundamental para alavancar definitivamente a agenda da transparência no Brasil neste início de século; e, certamente, mostrou-se o principal catalizador de um processo que há muito se encontrava paralisado no legislativo brasileiro.
A lei 12.527 foi assinada no mesmo dia da Lei 12.528, uma estabelecendo os procedimentos para acesso à informação e outra criando a Comissão Nacional da Verdade. Entre uma e outra, além da óbvia instrumentalização da primeira em favor da segunda, havia um elo que se materializava em uma regra exaustivamente repetida ao longo do texto da Lei de Acesso: jamais, em nenhuma hipótese, se admitiria que qualquer sigilo recaísse sobre informação relativa à violação de direitos humanos por agentes do Estado brasileiro.[5]
Brasília – DF, 16/05/2012. Presidenta Dilma Rousseff durante cerimônia de Instalação da Comissão Nacional da Verdade, no Palácio do Planalto Foto: Roberto Stuckert Filho/PR.
Alexandria
Em 2012, primeiro ano de vigência da Lei 12.527, um senhor solicitou acesso a documento que um grupo de oficiais o teria forçado a assinar numa madrugada de chuva na Academia Militar das Agulhas Negras. O documento era uma confissão de culpa sobre ato que não cometera, e que lhe custara a expulsão das Forças Armadas.[6] Em que pese se tenha encontrado o processo, o documento solicitado se havia extraviado, sem que se pudesse alcançá-lo. Testava-se o elo entre o Direito de Acesso e o Direito à Verdade e se esbarrava na mais óbvia barreira: a simples inexistência da informação.
Nos primeiros anos da Lei em vigor, recebeu-se centenas de pedidos de acesso a informações sobre objetos voadores não identificados. Para além do potencial anedótico e para a nossa surpresa, existiram muitos registros, especialmente ao longo da década de 1970, como resultado dos trabalhos do Sistema de Investigação de Objetos Voadores não Identificados – SIOANI – criado pelo Comando da Aeronáutica para investigar o tema. Refiro-me a eles no passado, porque grande parte dessa coleção, composta majoritariamente de documentos controlados, parece haver desaparecido sem deixar rastros.[7] O que encontrávamos eram resquícios: ofícios e memorandos que encaminhavam anexos cujos conteúdos jamais conheceríamos.
O esforço de busca a tais informações nos revelou uma prática não pouco usual ao longo da história do Brasil: a destruição indiscriminada e irregular de documentos, que serviu para subtrair à nossa memória parcelas que talvez jamais sejamos capazes de descobrir alguma vez existentes. Tal destruição pode ser relacionada à negligência ou ao desconhecimento de uma Administração cujo despreparo tem sido acolhido pelo descaso leniente da sociedade.
Grande parte dessas informações poderiam muito bem haver sido eliminadas em qualquer momento antes de 1967, quando ainda se encontrava em vigor o Regulamento de Salvaguarda de 1949, que permitia à autoridade que eliminasse tais documentos destruir, também, seus respectivos Termos de Destruição,[8] ou mesmo antes de 1996, quando não havia previsão de guarda de tais termos. É importante ressaltar que a primeira norma que atribuiu guarda permanente aos Termos de Destruição de Documentos foi a Resolução nº 4 do Conselho Nacional de Arquivos, somente em 1996. Antes disso, embora desaconselhado pela lógica, o princípio da legalidade não veria maior óbice em sua destruição, e pouco se poderia fazer a respeito.
Tristemente, não foi apenas a legislação pretérita que apresentou brechas perigosas a esse tipo de prática. A Lei de Acesso à Informação estabeleceu um prazo para a reavaliação de todos os documentos classificados à luz de regulamentações anteriores, a fim de que fossem desclassificados ou, caso ainda necessário, classificados de acordo com a nova Lei. Se classificados, passariam a constar no rol de informações que é disponibilizado em transparência ativa por todos os órgãos e entidades;[9] se desclassificados, não havia certeza sobre a mesma necessidade da publicação. Em face de tal dúvida, pouquíssimos órgãos deram publicidade às informações que acabaram perdendo o sigilo ao longo do processo de reavaliação desses dois primeiros anos. Na prática, isso significa que não se criaram controles sobre aquelas informações que, após a reavaliação, acabariam desclassificadas.
Ocorre que apenas os documentos classificados à luz da Lei de Acesso são considerados de guarda permanente – ou seja, caso fosse conveniente e conforme uma interpretação mais permissiva da Lei, seria possível eliminar documentos anteriormente classificados em grau confidencial, secreto ou ultrassecreto ao invés de fazê-los ingressar no novo marco jurídico de acesso à informação que se inaugurava. A associação desses dois componentes – pouca publicidade da reavaliação e a possibilidade de eliminação de documentos não reavaliados – pode ter resultado na destruição massiva de documentos e informações relevantes, ainda nos primeiros anos de vigência da lei.
Não há censos apurados acerca do quantitativo de documentos classificados imediatamente antes da vigência da Lei de Acesso, mas as declarações da época diferem substancialmente do quantitativo de documentos encontrados após a reavaliação da classificação que a Lei impôs. [10]
Em 2015, após reiterados casos em que pedidos de acesso resultavam na constatação de que a informação solicitada não mais existia, a Comissão Mista de Reavaliação de Informações – instância máxima da Lei de Acesso no âmbito federal, editou súmula que passou a considerar satisfativa a resposta do órgão que atestasse a inexistência da informação solicitada. Em que pese, em sua justificativa, ela tenha trazido disposições sobre a necessidade de responsabilização dos agentes públicos que tenham eliminado irregularmente informações e sobre a necessidade de recomendação aos gestores para a sua produção, a Súmula CMRI nº 6/2015 foi por muito poucas vezes evocada para estes fins.[11]
Memória e presente
Se por um lado é difícil não reconhecer a importância do Freedom of Information Act dos Estados Unidos para a recuperação da história do Regime Militar no Brasil; por outro, não vemos o mesmo entusiasmo para com a contraparte brasileira.
Os dados sobre os pedidos de acesso à informação feitos à administração pública federal consolidados pela Controladoria-Geral da União demonstram que, dos mais de 400 mil pedidos de acesso a informação já registrados no sistema e-SIC, menos de 0,1% guardam qualquer relação com temas vinculados à ditadura militar brasileira. Ainda que esse percentual sofra um aumento expressivo, alcançando 4% se considerarmos os pedidos feitos diretamente ao Arquivo Nacional nos três primeiros anos da Lei e que não foram inseridos no sistema, esse valor ainda parece bastante baixo. Distanciando-se de modo evidente da força que propulsionou o direito de acesso inicialmente ao longo do processo legislativo, a transversalidade desse direito acabou repercutindo em outras searas, mais especificamente para a busca de informações de interesse pessoal e para o exercício do controle social sob a ótica financeira, orçamentária e operacional.
Uma atuação eficiente do Arquivo Nacional para a busca e concentração de documentos referentes ao período de ditadura militar, em muitos aspectos, contribuiu para que o fluxo de demandas de pesquisadores e historiadores do período não encontrasse o caminho do Serviço de Informação ao Cidadão criado pela LAI, mas, fosse diretamente encaminhado ao Arquivo. Não podemos esquecer que a busca de informações junto aos arquivos públicos já fazia parte da prática desses estudiosos, se apresentando como desestímulo para outras formas de incursões pela administração pública mesmo após a edição da lei. Para além disso, resta saber se tais esforços não acabam por, de alguma forma, contribuir para um exaurimento aparente e talvez prematuro da busca de documentos de valor histórico por meio da Lei de Acesso.
Há no entanto outras hipóteses que merecem ser apontadas: como aponta Marcio Cunha Filho[12] ao analisar o tema, a atuação do órgão encarregado de implantar a Lei no Poder Executivo federal – a Controladoria-Geral da União – também contribuiu para a instrumentalização do Direito de Acesso para temas de controle e participação social (temas estes que estão no DNA do órgão), operando este distanciamento entre a LAI e o Direito à Verdade. Não apenas toda a divulgação sobre a Lei foge à discussão do direito à verdade como até muito recentemente não se encontravam decisões do órgão que exploravam de forma efetiva essas correlações. Diferentemente do que ocorrera na Lei de Arquivos de 1991, o foco não mais residia em vasculhar o passado, mas, sim, em operar transformações imediatas no presente.
Mesmo assim e ainda assim
O baixo uso dos instrumentos criados pela Lei de Acesso para o exercício do direito à memória torna escasso o espaço para que a Administração pública possa refletir sobre essa correlação aparentemente óbvia. Torna-se difícil, assim, avaliar uma efetiva evolução de seus entendimentos acerca do tema.
No último ano, dois casos de maior repercussão foram levados à análise da CGU[13]. No primeiro, o requerente solicitava acesso a documentos tidos como inexistentes no Comando do Exército, que acabariam por revelar a forma pela qual o regime infiltrara agentes em entidades de estudo da cultura negra na Bahia, que eram qualificadas como pontos de interesse subversivo no país empenhados em uma campanha artificial contra a discriminação racial no Brasil. Após buscas da CGU, os documentos foram encontrados e finalmente divulgados. Tratávamos predominantemente de informações que indicavam vítimas do regime.
No segundo caso, a discussão aprofundou-se em temas como intimidade, vida privada e o direito ao esquecimento. Acostumada a modular suas decisões para a harmonização de vastos conjuntos de direitos fundamentais – com especial ênfase nos direitos de personalidade – ao se deparar com a disponibilização de uma coleção de documentos do CENIMAR, a CGU retornou à gênese da Lei de Acesso trazendo consigo uma bagagem acumulada nas discussões típicas existentes nas decisões sobre acesso a informações relevantes ao controle social, as quais não raro acabam contrapondo intimidade e interesse público.[14]
Apesar da cláusula geral de inoponibilidade de sigilo a informações dessa natureza, a instituição ponderou a necessidade de resguardar a imagem dos civis envolvidos, separando os documentos conforme o grau de comprovação que já existia dos fatos descritos, e garantindo que a forma de publicidade da informação alertasse para tal grau de comprovação. Esse foi um caso em que as informações repercutiam diretamente na esfera de personalidade de colaboradores do regime.
A preocupação pareceu justificar-se: dentre muitos documentos, ali se encontravam recibos de uma esposa que trocara o paradeiro do marido pela quitação da casa própria, documentos que implicavam o dono da fotocopiadora de uma universidade como informante dos militares e ainda listas de mortos do regime. De toda sorte, a presença sempre marcante dos direitos de personalidade em contraposição ao direito de acesso parece aos poucos contaminar a interpretação da cláusula geral de proteção ao direito à verdade, o que, por sua vez, poderia levar a soluções de harmonização que privilegiassem a proteção da intimidade em face do princípio da publicidade em tais casos. É especialmente sintomático que essas preocupações acerca da identidade dos envolvidos não tenham surgido no primeiro caso, em que apenas pareceu-se fazer justiça às vítimas, sem real exposição dos opressores – e ainda creio que as explicações para tanto residam muito mais no âmbito moral do que no âmbito jurídico.
A baixa interação entre direito de acesso e direito à verdade nesses cinco primeiros anos de Lei de Acesso à Informação no Brasil não nos permite traçar de modo claro a forma como essa interação se dará nos próximos anos. Os poucos precedentes administrativos não nos permitem afirmar com convicção que a cláusula geral que privilegia o direito à verdade será considerada absoluta diante de eventuais casos em que seja necessário dialogar com a proteção à intimidade e à vida privada.
No entanto, e por essas mesmas razões, a dimensão instrumental desse direito de acesso merece ser testada cada vez mais por aqueles que (re)constroem a nossa memória: o baixo aproveitamento desse novo canal pelos pesquisadores e historiadores que se aventuram nesse período certamente não será devido à ausência de perguntas sem respostas. Apesar dos obstáculos que porventura se imponham nos casos concretos, a Lei de Acesso à Informação garantiu a criação de processos ágeis para a busca de informação junto aos órgãos públicos, instâncias recursais externas a estes órgãos, e, ainda, critérios objetivos para a classificação de sigilo de informações públicas com base na segurança da sociedade e do Estado. Os potenciais desse mecanismo para a pesquisa científica são praticamente ilimitados – cabe a nós reconhecê-los e utilizá-lo.[15]
Marcos Lindenmayer é chefe de gabinete da Ouvidoria-Geral da União, auditor federal de Finanças e Controle e bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Notas:
[3] Resolução nº 59 da Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas.
[4] Decretos nos. 27.583/1949, 60.417/1967, 79.099/1977, 99.347/1990 e 79.099/1997.Após a edição da Lei de Acesso à Informação, um último decreto de salvaguarda entrou em vigor, já como regulamentação desta lei: trata-se do Decreto 7.845/2012.
[5] A excludente geral de proteção aos direitos humanos repete-se nos arts. 21 § único, 31, §3º, IV e 32, VII.
[7] Os documentos remanescentes encontram-se em transparência ativa, no Arquivo Nacional, disponíveis em <Link>.
[8] O Decreto 27.583/49 continha tal previsão em seu art. 33 ‘a’, 1.
[9] Cf. Lei 12.527, art. 30, I.
[12] CUNHA FILHO, Marcio Camargo. O Desencontro entre Direito à Informação e Direito à Verdade: Análise das Práticas da Controladoria-Geral da União. In Revista Direito, Estado e Sociedade n. 47 p. 91 a 107 jul/dez 2015.
[14] Enquanto a maior parte dos países que elaboraram e aprovaram leis de acesso à informação também produziram uma lei de proteção de dados pessoais, no Brasil esta ainda não é uma realidade. Como consequência, a Lei de Acesso à Informação regulamenta de forma bastante singela o acesso e a proteção de dados pessoais no seu art. 31, fazendo referência aos direitos de personalidade previstos na Constituição (art. 5º, X). A ausência de um marco normativo próprio para a proteção de dados pessoais fez com que os precedentes administrativos e judiciais de acesso à informação se tornassem um dos campos mais férteis para a discussão de dados pessoais no brasil, o que levou a um cuidado especial para com a matéria.
[15] Para fazer pedidos de acesso à informação para o Poder Executivo federal, basta acessar o sistema eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC), disponível em <Link>
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